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杨军:新形势下派驻机构对审判权力监督的思考

发表日期: 2019-11-21 09:18 来源:本站 点击量

作为纪委监委工作的延伸,派驻法院纪检监察组有效履行派驻监督这个首要职责,是督促人民法院落实全面从严治党要求、规范审判执行和司法行政权力运行的重要保障。如果监督措施跟不上或者不能落到实处,就有可能在廉政风险的防控方面出现缝隙和漏洞,导致司法腐败行为的发生。司法体制改革后,审判领域的权力边界得到较大扩张,如何提升派驻监督质效,防范司法廉政风险,做到公正司法、廉洁司法、高效司法,是派驻法院纪检监察组必须深入思考以寻求解决的问题。

一、问题提出的背景

人民法院行使的审判权,是一种由法官自主判断的公共权力,与行政权、检察权相比,运行比较分散,自由裁量权比较大。当前以构建“让审理者裁判、由裁判者负责”为中心的司法改革,将审判权力下放到独任法官和合议庭,由员额法官作为主审法官组建审判团队,带领法官助理和书记员对案件独立审判,对案件质量和审案效率负全责。随着司法体制综合配套改革进一步深化,人民法院审判执行和司法行政权力运行机制不同程度的发生了一些结构性改变,特别是审判执行权得到较大扩张,随之而来的则是审判执行领域廉政风险点的变化和转移。

自党的十八大以来,特别是十八届三中全会以后,党的监督体制发生变革。党的十八届三中全会对全面深化改革作出战略部署,就推进纪律检查体制改革提出一系列重大举措。党的十九大对健全党和国家监督体系作出战略部署,提出构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系的目标任务。党的十九届四中全会提出,坚持和完善党和国家监督体系,强化对权力运行的制约和监督。目前,各级纪委派驻机构已经由过去的同级监督转变为代表上级纪委对下级党组织和领导干部的监督,《中华人民共和国监察法》的颁行也推进各级监委派驻机构全覆盖。

在监察体制改革、深化派驻机构改革、全面深化司法改革的背景下,推动更高层次上司法公正与效率的统一,给派驻法院的纪检监察工作带来全新的课题。面对任务更加繁重、领域逐渐拓宽、标准不断提高、要求更加严格的新形势,派驻市法院纪检监察组必须正视和解决好与任务需求不相适应的短板。司法员额制改革后,对“被放行与松绑”的司法权的监督是派驻法院纪检监察工作的重点和难点。本文聚焦派驻市法院纪检监察组监督职责,重点对市法院审判执行权力运行做好派驻监督进行探讨。由于对行政权力的派驻监督问题研究可见诸多文献资料,本文对法院行政权力的监督问题不作累述。

二、需要重点监督的廉政风险点

结合信访件处置研判、问卷调查、个别交流等情况,法院党组和审执环节存在的廉政风险点具体如下:

(一)院党组廉政风险点。1、对上级的方针政策、党规法纪等重要性文件规定,传达学习不及时,部署不到位,以致出现违规行为;2、在“三重一大”事项决策中存在诸多廉政风险;3、查处干警违法违纪行为过程中,不依法依纪处理;4、泄露审判秘密和其他工作秘密;5、接受案件当事人及相关人员的吃请或收受礼物、礼金、有价证券等。

(二)立案岗位廉政风险点。1、违反《立案登记制》,对应当受理的案件不予受理;2、依法不应立案而违规立案或明知其它法院已经立案又重复立案;3、违反地域或级别管辖规定“抢”立特殊案件;4、与当事人、代理人串通制造虚假诉讼案件;5、立案后不及时移送案件,影响案件的审判流程及办案效率,或违反规定分流案件等;6、将案件分给与当事人有利害关系并不违反回避规定的法官承办。

(三)审判岗位廉政风险点。1、违反规定调查、收集证据或者故意不收集影响案件主要事实认定的证据;2、违反规定采取或怠于采取委托评估、鉴定、勘验等措施;3、违反规定采取或解除拘留、罚款、证据保全、财产保全、查封、冻结、扣押等措施;4、违反法定程序和法律规定组织举证、质证和认证;5、违反规定私自办理案件或制造虚假案件;6、违法超审限,或不按规定办理延长审限审批手续,拖案、压案;7、合议庭成员违反规定,互给人情,相互妥协,为当事人或代理人谋取不正当利益;8、在鉴定、评估、拍卖等环节中为当事人通融关系、谋取不正当利益或操纵结果等。

(四)执行岗位廉政风险点。1、违规处置涉执资产,违规进行司法拍卖;2、执行案款管理违反规定;3、在执行审查、执行实施、执行监督环节谋取私利;4、选择性执行案件,谋取私利;5、外出执行案件,与当事人同吃同住或由当事人支付相关费用;6、不依照规定将重大执行案件、执行中遇到的重要情况及时进行报告;7、对具备执行条件的案件作出不予执行、暂缓执行、中止执行、终结执行的裁定或决定,或者不依法恢复执行;8、违法超执行期限、审查期限、复议期限,或不按规定办理延长审限审批手续,无故拖延执行;9、违反规定采取或解除查封、扣押、冻结,或违规进行划拨、评估、拍卖、变卖被执行人款物等强制执行措施等。

(五)其他业务岗位廉政风险点。1、利用职权违规打听、过问他人办理的案件或为亲朋好友的案件说情,影响案件的公正审理;2、为案件当事人介绍律师或私下接触案件当事人、代理人;3、接受案件当事人或代理人的吃请或收受礼物、礼金、有价证券等,影响案件公正审理。

三、司法体制改革后法院可能出现的廉政风险

司改后,伴随着法官手中权力的增大,其潜在的廉政风险可能增大。可能出现的廉政风险如下:

1、发生裁判不公的几率可能性增加。司法体制改革以后,独任法官、合议庭审判权和裁判文书签发权同时归员额法官。但是,倘若院领导利用权力影响,以及遇到法官业务能力较低或者法官的主观恶性增加,暗箱操作的可能性增加,那么发生“人情案、关系案、金钱案、权力案”的廉政风险可能性将会大大增加。员额法官人少案多的矛盾在近期内是不可避免的矛盾,案件结案率的考核要求也必然造成法官的调解时间减少、判决案件增加。如果草率结案、裁判不公的几率增大,进而就会影响案件的社会效果、法律效果,甚至会造成网络舆情的炒作。

2、裁判案件尺度的不统一可能性增加。司法体制改革后,法官独任审理案件、合议庭审理案件的承办法官履行的审判职责中,负责指导法官助理起草裁判文书,并直接签发裁判文书,案件缺少了改革前由庭长、院长层层把关和审批环节,由于受法官个人水平、素质高低的限制,在案件裁判尺度上不容易保持同一尺度,这个裁判尺度由谁来监督,没有相关的具体规定细则。而且,由于裁判尺度的不统一,服判息诉率也可能下降,包括基层法院与中级法院的裁判尺度的不统一,可能造成判决案件上诉率增加,相应造成发还改判率增高,引起诉累的可能性增加。

3、法官助理和书记员隐形干预案件的可能性增加。案件承办法官主持或者指导法官助理做好庭前会议、庭前调解、证据交换等庭前准备及其他审判辅助工作,法官助理、书记员必然在案件开庭前接触案件当事人及相关代理人,他们对案件的自我评价及界定必然与当事人发生交集,这样就会造成先入为主,最后裁判法官与法官助理意见不一致,可能造成当事人误解的可能性增加。

4、院庭长对案件监督的界定确立不明确。当前,院长、庭长的监督权和管理权与独任法官和合议庭审判权之间尚存在一些没有理顺的地方。司法体制改革后,院、庭长不再签发本人未直接参加审判的裁判文书,但是,合理、适当的监督管理权有利于审判权的有效运行,有利于司法责任制的落实,有利于从法院内部防止“人情案、关系案、金钱案、权力案”的发生。如果不能恰当界定院长、庭长审判监督权、审判管理权权力边界,就会妨碍或者侵害审判权的正常行使,阻碍廉政风险防控机制有效运行。

5、执行环节仍然是监管的薄弱环节。司法体制改革后,员额法官的廉政风险防范成为目前法院新的重点和热点,而执行环节是利益双方最后博弈的环节,所以出现廉政风险的几率更高,却容易被忽视。

四、当前对审判执行权监督制约困难的原因分析

从我国对审判权、执行权监督的模式来看,主要有人民法院内部监督和外部监督两种模式。人民法院系统内部监督模式有本级法院内部依程序法规定的自身职能(设立审判管理办公室、审判监督庭)和本级法院内部行政化管理监督(设立监察室)、上级法院的审级监督。外部监督模式涵盖了人大监督、党政监督、检察监督、民主监督、群众监督、新闻舆论监督等。上述两种模式的共同运作,构成了对人民法院审判和执行职能的监督网络,并发挥了积极作用。但是,涉及法院的群众投诉仍然居高不下,违纪违法现象时有发生,说明存在监督不足的问题。

对审判执行权运行监督不足,既有由于审判执行权运行机制重塑,需要完善监督管理机制,法院系统内部监督乏力的原因,也有外部监督主体的监督职能、业务素质受限,缺乏监督的质量与深度的原因。下面主要从法院内部监督制约和派驻监督两个方面进行分析。

1、法院内部监督制约乏力的原因。司改后审判权运行机制的重塑,裁判权由过去集约向分散转化和院庭长由过去的个案审批向审判管理监督、直接办案转变的现状,对审判权运行的监督提出了挑战。

一是人员观念尚未跟进转变。虽然司改已近5年的时间,但是,部分法官的思想观念还停留在以前,不能正确对待独立审判与内外部监督的关系,主动接受监督意识不强,以案多人少业务工作重压力大为由柔性回避监督;还有个别院庭领导囿于不得干预司法活动插手具体案件,甚至放松了对法官审判权执行权运行的监督和管理。

二是制约机制还未有效运行。合议庭“合而不议、形合实独”现象仍然存在,弱化了合议庭成员间的制约;专业法官会议发挥作用不力;审委会的职能改革仍需进一步推进;缺乏对独任制法官行使审判权的制约机制;法院内部审判庭设置固化,人员流动性差,也不利于培育和发挥法官共同体之间的制约关系。

三是监督权力分散未形成合力。院庭长角色多样导致监督缺位;法院内部监督权力分散,缺乏沟通配合机制,未能形成监督合力;临时性的监督评查活动,囿于人力物力限制,只能随机抽查部分案件,覆盖面有限,且评查效果欠佳,

四是监督与制约机制失衡。传统上,法院对审判权的控制一直存在“强监督弱制约”的模式,试图通过强化院庭长及审判监督(管理)部门的权力来实现对法官行使审判权的监督,高度依赖对个案的审批、把关、签发、评查。

2、目前影响派驻监督质效的薄弱环节

一是派驻纪检监察力量相对偏弱。派驻法院纪检监察组的重要监察对象是法律专业素质高的职业法官群体,信访件、交办件很多都涉及到案件本身,大多数是案件程序和实体上的问题。而有的纪检干部进入纪检监察系统工作时间比较短,办案经验不够丰富,对审判执行业务特点和违反办案纪律的具体形态抓不住规律、提不出对策,独立办案、办好案的能力不足,事前监督,派驻监督质效大打折扣。另外,还存在人少事多的矛盾。据统计,法院受理的民事、刑事、行政案件80%以上在中基层法院,驻法院纪检监察组受理的信访举报和问题线索80%以上也在中基层法院。各级纪委监委派驻机构改革后,驻市中级法院纪检监察组虽然单独派驻,但人员编制最少,勉强应对本级监督工作。同时,监督范围还存在局限性,主要表现在对领导班子成员实质性监督有待加强。

二是对审判权力运行缺乏有深度的同步监督。改革后的司法责任制让司法裁判权的运行处于相对更加封闭运行的模式,除法官、当事人及代理人外,其他人一般无法参与其中。法院办案人员在审判执行活动中的行为受审判质量监督的多,而受到法院监察部门监督制约的少,派驻监督也多是在出现问题和违纪违法事件之后。而对事后监督也仅仅依靠信访举报和移交的问题线索,在错案追究认定程序中的参与程度也普遍不高,不利于保证违纪违法案件的办理质量。同时,由于事前事中监督与干预案件的界限模糊,目前还缺乏刚性的制度保障,囿于不得插手具体案件,不敢主动作为,除了廉政风险防控、司法公开三大平台(审判流程、裁判文书、执行信息公开)等常规监督方式外,缺乏对审判权力运行有深度的同步监督、实时监督,监督触角深入不够。

三是问题线索发现渠道不丰富。发现和收集问题线索是开展监督工作的前提和基础,接受群众信访举报是派驻纪检监察组获得问题线索的重要渠道。群众针对法院工作的信访举报,多是当事人对法律规定不理解或对判决结果不服引起的,把本应通过法律程序解决的涉诉问题,当成是法官违纪违法问题进行反映以谋求诉讼案件的解决,属于派驻纪检监察组受理范围的信访件相对较少。另外,对干预司法活动的问题线索难以查实。中央办公厅、国务院办公厅《关于领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》和中央政法委《关于司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》执行以来,据统计通报,全国绝大多数法院对干预司法活动情况的记录为“零”,说明办案人员基于各种考虑不愿意将干预情况如实记录,造成许多问题未能及时发现,失去抓早抓小机会,造成小事拖成大事、违纪变成违法。被动地获得问题线索实施监督,已经不能适应形势任务要求。

五、提升派驻监督质效的几点思考

找出廉政风险、分析困难原因不是目的,监督措施及落实才是根本。我们认为,对司改后审判权力运行进行派驻监督,首要的是面对新形势深化“三转”,抓住院庭长和员额法官这个“关键少数”,聚焦审判流程和案件质量监督,做到每案公正和高效。因此,提出以下措施以提升派驻监督质效。

1、重塑观念思路定位。面对新时代新要求,必须深化“三转”,再造工作观念和思路。一是转变观念。在工作重心上,把监督工作挺在前面,从查处少数向全面监督的转变;在工作思路上,从被动到主动的转变,主动出击做好监督工作;在工作手段上,通过制发纪检建议书、监察建议书,参加党组会、审委会、领导班子民主生活会,政治生态研判、信访举报研判、舆情分析研判、廉政档案研判等有数、有形、有力的措施,督促各种问题整改。二是抓住重点。突出政治监督,把中央重大决策部署和习近平书记重要指示精神贯彻落实情况作为主攻方向开展监督检查。紧盯“关键少数”,密切关注院庭长和员额法官遵规守纪,履职尽责和作风建设情况。狠抓重点问题,围绕全面从严治党主体责任落实、执行中央八项规定精神、形式主义官僚主义整治、“三大攻坚战”监督执纪问责、问题反馈整改落实等开展监督检查。三是理清关系。加强与市纪委监委机关部室、省法院纪检监察部门,以及市法院机关纪委、监察处、审管办等的联系协作,牢牢把握党风廉政建设和反腐败斗争这个中心,围绕业务指导、廉政教育、线索收集、督促追责等,相互接力,相互借力,无缝对接,形成合力,实现成果共享,效果叠加。

2、构建立体监督网络。一是完善落实制度。结合落实党风廉政建设责任制,督促认真落实院庭长“一岗双责”制度,从严教育监管,发现审判人员存在问题苗头的,及时谈话教育,促其改正。紧盯审判委员会的履职风险点,纪检监察组组长选择列席旁听,着重关注长期未结案件、信访反映强烈案件、上级法院发回或改判案件以及案件质量评查存在瑕疵的案件,依法依规对审判委员会讨论和表决过程进行监督。二是督促内部监督。按照“监督的再监督、检查的再检查”要求,督促法院内部不同监督主体落实监督职责。审判团队和合议庭加强自我管理、互相监督,相对固定的审判团队和合议庭,人员定期交流调整。审判委员会加强对涉及国家利益、社会稳定等重大复杂案件的把关。院庭长宏观把控审判流程、审理进度、案件质效等情况。审判管理部门注重分析审判质效数据、研判审判运行态势,加强案件质量评查,督促通报审理进度、健全审判瑕疵认定追究机制等,提高审判质量效率。监察部门对审判执行环节的廉政风险点加强评估、预防、督察。三是拓展外部延伸。在强化内部监督的同时,督促中院加强司法审判公开制度建设,根据新形势推进员额法官审判目录公示制度以及执行案件办结公示制度,主动将司法全过程、全要素依法向当事人公开,接受群众和媒体的监督。加大与立法监督、群众监督、舆论监督的联系频率,定期开展以案说法活动,邀请各界人士参加由员额法官对所办案件进行的全程解答,既宣传法律,又接受监督。

3、拓宽线索来源渠道。强化问题导向,把发现问题线索作为派驻监督的生命线,努力拓宽发现问题线索渠道。一是从日常监督中发现问题线索。日常监督是开展监督工作的基础,包括对干警日常的纪律作风监督,庭审活动、案件质量、社交情况等方方面面情况的监督。通过经常性开展随案廉政监督卡检查活动,旁听或列席案件庭审、合议庭评议、审委会讨论等审判活动,及时发现法官在执法办案过程中遵守廉洁纪律、办案纪律等方面存在的主要问题。二是从专项活动中发现问题线索。在重大节日和重要时间节点,严格落实市纪委监委有关专项检查活动要求,注重从细小环节入手查找违规违纪线索,同时发动群众积极参与,拓展问题线索来源。结合法院系统开展的审务督察和司法巡查活动,及时收集反馈意见,主动查找问题线索。三是从部门联系中发现问题线索。加强与审判监督、审判管理、网络宣传等部门之间的沟通联系,收集关于案件再审、案件改判、发回重审、案件超审限等有关信息,注重从案件质量评查中发现问题线索,督促法院审判管理、审判监督部门向派驻纪检监察组移交问题线索。并注重收集上级反馈、群众反映和媒体信息,力求捕捉到有价值的问题线索。

4、增强追责惩戒效力。追究违法审判责任,目的在于规范审判程序,监督审判组织和全体审判人员严肃执法,实现裁判公正。一是认真处置问题线索。严格按照《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》和《监察机关监督执法工作规定》,正确运用“四种形态”,精准精细处置每件问题线索,经得起历史和时间的考验,对组织对个人负责。定期分析研判问题线索反映的廉政风险,及时通报相关部门和人员,提高监督的有效性、威慑力。二是坚决查处违纪违法案件。重点查处审判、执行人员滥用职权、贪污贿赂、腐化堕落、失职渎职的案件,严肃查办权钱交易、权色交易和严重侵害群众利益的案件,做到发现一起查处一起,绝不手软、姑息,罚当其罪,以儆效尤。坚决杜绝瞒案不报、有案不查的现象。三是充分发挥教育警示作用。坚持以查促教,以查促纠,以查促建,充分运用典型案件,开展生动有效的警示教育,通过办案发现倾向性、苗头性问题,及时批评制止,同时查找规律,建立健全相应的规章制度。对执法不严、裁判不公的案件进行通报,以案说法,给全体干警敲响警钟,强化纪律规矩意识,达到查处一人、警醒一片的效果。

“道虽迩,不行不至;事虽小,不为不成。”改革推进到今天,比认识更重要的是决心,比方法更重要的是担当。在政治体制改革的大潮中,监察体制改革、深化派驻机构改革和司法体制改革对派驻法院的纪检监察工作产生了深刻而又深远的影响,必须以全新的理念、全新的视角,探索完善更加科学的监督工作新机制,努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义,确保法官清正、法院清廉、司法清明。

(作者:派驻市中院纪检监察组组长杨军,派驻市中院纪检监察组四级主任科员陈明、许丹)

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