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《楚天风纪》刊发陈剑同志署名文章:关于非留置状态下办理涉罪移送司法案件的实践与思考

发表日期: 2020-05-19 21:06 来源:楚天风纪 点击量

编者按:由中共湖北省纪律检查委员会、湖北省监察委员会主办的刊物《楚天风纪》杂志2020年第4期刊发了孝感市委常委、市纪委书记、市监委主任陈剑署名文章《关于非留置状态下办理涉罪移送司法案件的实践与思考》,现全文转载如下。


关于非留置状态下办理涉罪移送司法案件的实践与思考

陈  剑


一、实践背景

国家监察体制改革以后,留置作为一项具有法律强制性的调查措施,已成为纪检监察机关反腐败斗争的一把“利器”。

《监察法》第二十二条规定:被调查人涉嫌贪污贿赂、失职渎职等严重职务违法或者职务犯罪,监察机关已经掌握其部分违法犯罪事实及证据,仍有重要问题需要进一步调查,并有下列情形之一的,经监察机关依法审批,可以将其留置在特定场所:(一)涉及案情重大、复杂的;(二)可能逃跑、自杀的;(三)可能串供或者伪造、隐匿、毁灭证据的;(四)可能有其他妨碍调查行为的。

监察机关依法使用留置措施,对于保证监察机关查清违法犯罪事实等,具有十分重要的作用。但实践中,还时常面临一些不符合留置情形的涉罪案件,或虽符合留置情形但经研判没有留置必要的涉罪案件。如何在非留置状态下安全、规范、依法调查终结并按程序移送司法,是我们在办理涉嫌职务犯罪案件过程中亟需探索破解的问题。其现实需要主要表现在:

(一)节约办案资源、降低办案成本之需。当前,办理留置案件占用人力、物力、财力资源比较大,与基层有限办案力量之间形成一定供需矛盾。如能在非留置状态下办理同类案件,既可减少程序和缩短办案时间,又能节约办案资源和成本,取得同样效果。

(二)加快案件流转、实现快查快结之需。在非留置状态下办理涉罪案件,关键要快查快结,这对初核质量、内部协调、外部衔接等提出了更高要求。客观上必须让监察程序和司法程序无缝对接、同步运转,打破了按部就班的固定流程,提高了办案效率。

(三)体现组织关心、提升办案效果之需。留置措施具有限制人身自由的特征,对被留置对象及其家人身心都会产生巨大冲击。对有关涉罪嫌疑人不采取留置措施,体现组织对被调查对象的关心爱护,有利于教育转化、实现法律效果与社会效果的结合。

(四)积累实践经验、补齐制度短板之需。目前,《监察法》规定了可以留置的4种情形,但不具备留置条件或可不需留置的情况未作规定,而这些问题在实践中经常遇到,探索适用或严禁适用非留置状态办理涉罪案件的情形和条件,研究对投案自首、有立功表现、主动退赃的职务犯罪嫌疑人采用何种措施等,显得尤为迫切。

二、主要做法

2018年以来,孝感市纪委监委在加大办理留置案件的同时,针对在非留置状态下办理涉罪移送司法案件上的法律制度建设空白,坚持从问题出发、从实际出发,一体推进非留置案件办理探索工作,取得了初步成效。2018年以来,全市采取留置措施69人、移送司法机关102人;非留置状态下移送司法机关39人,无撤销案件。

通过对办理的非留置移送司法3个案例样本进行综合分析,主要实践遵循是:坚持把稳中求进牢牢贯穿探索始终,正视问题、大胆探索、稳扎稳打,不突破法律底线、不引发办案风险;坚持把实事求是方针牢牢贯穿探索始终,严格按事物发展规律办、按党纪法规规定办,做到“一把钥匙开一把锁”;坚持把正确运用政策和策略牢牢贯穿探索始终,宽严结合,刚柔相济,既依规依法严格办案、又不机械办案,助力案件加快突破、迅速查结;坚持把严守办案安全底线、确保办案安全牢牢贯穿探索始终,严把各环节安全关,严控办案安全风险点,推动办案工作高质量发展。主要实践做法如下:

(一)正视问题、主动作为。探索在非留置状态下办理涉罪移送司法案件,既有现实法律制度空白、又无外地现成经验借鉴,我们坚持“摸着石头过河”,边试边看、稳步前进。

一是从调查研究入手。探索使用留置措施之初,部分县市反映基层办案存在“两难、两惑”。“两难”即对村干部涉嫌犯罪人数较多、但层级不高的窝案、串案,采取留置措施时的场所容量难保障、大量陪护人员难到位。“两惑”即对案情较单一、不复杂、态度较好、主动退赃的案件,究竟是否需要采取留置措施;对患有重病且案情简单、情况明了的案件,究竟要不要留置。我们感到,此类情况属于留置案件中的“例外”、属于探索使用留置措施中的新问题,立即组成专班到大悟、云梦等县市区实地调研,了解掌握具体个案和基层实际情况,听取基层意见建议,积极寻找破解问题对策、路径。

二是从研学理论破题。重新研学《监察法》《监督执纪工作规则》等法纪法规,对《监察法》第二十二条规定的四类具体情形、明确的“可以将其留置在特定场所”的原文表述进行专题研讨,形成“可以将其留置但并非一定要留置”的基本共识。听取检察机关对监察机关在非留置状态下办理涉罪案件移送司法的工作意见、建议,总结、梳理出5种适用情形及条件:即案情较单一,罪行较轻,无深挖可能,最多可能判处三年以下有期徒刑的;属贪污、挪用公款、滥用职权、失职渎职等依靠书证可固定证据的涉嫌犯罪类型;能主动配合、情绪稳定,不存在逃跑、自杀倾向的;不会出现串供或伪造、毁灭证据等妨碍调查情形的;身患严重疾病、年龄超过60岁、属正在怀孕或哺乳自己婴儿的妇女等特殊对象。

三是从稳妥探索做起。利用学习培训、调度会议等时机,引导各县市区纪委监委积极稳妥考虑使用非留置措施办理涉罪移送司法案件,敢用慎用非留置措施,努力营造非留置办理涉罪案件舆论氛围。支持县市区纪委监委结合《监察法》相关精神、结合办案工作实际明确本地非留置办理涉罪案件责任豁免原则,及时解除办案人员使用非留置措施办理涉罪移送司法案件后顾之忧。

(二)把好首关、做实初核。非留置状态下办理涉罪移送司法案件,存在被核查(调查)人串供、翻供或伪造、毁灭证据等妨碍调查的风险。为此,我们扎实做好初核工作,打牢成功办案基础。

一是精准初核,周密定方案。对线索反映的问题深入分析研判,充分考虑各方面情况,制定周全、严密的初核方案,合理安排调查的先后顺序、时机及人员配备、相关保障。严格控制知情范围,讲究工作策略,坚持在尽量隐蔽、调查对象毫不知情的情况下,依纪依法快速地开展外围调查,尽可能收集书证、掩盖意图隐密取证。一体完善安全预案、研判安全风险、细化安全措施,确保初核工作稳而有序、安全有序。

二是精细初核,全面查证据。严格要求审查调查人员既收集书证、物证、证言,又收集对象个人及家庭成员信息;既排除合理怀疑,又对存在疑问的地方进行反复调查核实,不放过任何细微末节,避免证据不稳定或存在遗漏;围绕涉罪罪名的构成要件,突出抓好构成要件关键证据的收集,及时迅速核查取证,确保证据充分、完整、有力、合法、有效。认真分析收集的材料及证据,充分运用党纪和法律标尺,精准发现其中存在的涉嫌违法犯罪问题。

三是精心初核,严审保质量。坚持“四审核”:即以党纪和法律为标尺,审核涉嫌违法犯罪问题的认定是否精准;围绕涉罪罪名的构成要件,审核关键证据是否充分收集、是否稳定;对照工作流程,审核手续是否完备,工作程序是否合规;按照审判证据标准,审核证据形式要件和内容要件是否完整,能否形成相互印证、完整稳定的证据链。同时,坚持按法定标准、法定程序、法定要求严把审核关口,确保初核工作始终在法定范围和标准内按规定程序运行。

(三)解放思想、开放办案。把握好目标与手段、战略与战术的关系,既坚持原则、依纪依规,又具体案情具体分析,确保办案原则性与灵活性相统一。

一是解析个案,综合研判“是否非留置”。结合初核情况,重点开展“六研判”:即研判案情和涉嫌犯罪情形,看犯罪事实是否清晰、案情是否单一、量刑是否三年以下有期徒刑;研判证据质量,看能否形成完整证据链、是否具备“零口供”条件;研判涉嫌罪名,看罪名是否清楚、清晰、无争议;研判调查对象身体状况,看是否健康稳定、有无重大疾病风险;研判调查对象性格及精神状态,看是否供述稳定、不存在反复和翻供现象,不会出现串供或伪造及毁灭证据等妨碍调查的情形;研判调查对象认罪态度,看是否积极配合调查、主动投案自首,是否主动交代纪检监察机关还未掌握的违纪违法行为,是否真诚悔罪悔过、主动退赃。对不符合上述条件的案件、对象,一律不使用或谨慎使用非留置措施办理。

二是严格审批,科学敲定非留置决定。坚持“放而不乱”“稳而有序”的原则,既大胆探索使用非留置措施办案,又更加严格各环节的审核、审查、审批,确保质量、确保安全。具体实践中,结合对留置必要性和非留置可行性讨论、研判的情况,案件核查组及承办室形成一致意见后,向上级提出建议采取非留置调查的书面报告和理由,报分管领导审批;分管领导对初核情况和采取非留置调查的理由进行认真审核,提出是否同意采取非留置调查的拟办意见,报主要领导审定;委主要领导综合各方面因素作出决定,既在战略战术上灵活、又在内部管理上严控。

三是创新模式,集中破解“如何非留置”。批准采取非留置立案调查后,针对从宣布监察立案到移送司法机关采取措施之间时间差带来的人员安全、案件风险,探索实行两种移送模式:“适时移”模式。即部分涉案人员虽有畏罪心理,但由于自身知识阅历较丰富,相对于采取留置措施调查,其本人及家庭、单位更容易接受采取非留置措施调查,对监察机关人性化办案更加认同,愿意主动配合调查,对有案件则按正常程序适时移送。“一日结”模式。即有些涉案人畏罪心理较重,同时会受家庭、单位等外因,以及本人性格、知识阅历局限性等内因影响,情绪可能会出现异常等情况;还有一些涉案人员属特殊人群,自身安全风险较高,不宜在不可控状态下继续调查,则需采取“一日结”模式,在可控状态下充分利用立案后24小时法定讯问期限,完成宣布立案决定到移送司法机关全过程。

(四)注重高效、案结人移。把快查快审快移作为非留置办理涉罪案件的重要措施,及时做好相关准备、加强组织协调、优化工作流程,确保非留置办理涉罪案件移得出、诉得了。

一是高效准备,搞好移送衔接。对“一日结”案件,实行“双提前介入”制度,移送前,纪委监委机关案件审理部门提前做好案卷材料、涉案财物的移送准备工作,检察机关提前审阅案卷、证据,就证据标准、案件移送、案件定性、法律适用等问题进行同步研判和沟通,防止因证据不足退回补充调查等情况发生。移送当日,案件审理、案件监督管理、审查调查等部门及检察机关密切配合、互通情况,对相关文书等案卷材料实时微调,相关领导现场办公、审核审签,确保监察程序与司法程序无缝衔接。

二是高效协调,做好移送铺垫。优化与人大、检察机关协调机制,对“一日结”案件,拟移送对象是由各级人民代表大会及其常务委员会或政协各级委员会全体会议及其常委会选举或者任命的公职人员,协调相关机关召开会议先罢免、撤销或者免去其职务。协调相关机关履行手续与对拟移送对象的讯问同步进行,并将会议表决结果当天按时间节点送达监察机关。协调检察机关按时间节点要求做好立案审批、使用强制措施报批、人员交接等程序工作。

三是高效管控,抓好移送安全。对“适时移”案件,引入心理抚慰机制,调查人员面对面向拟移送对象宣讲相关法律知识和政策,让其从心理上产生认同感、被尊重感,愿意积极配合调查,主动争取宽大处理。建立家庭、单位联防预警机制,要求家庭成员及单位党组织帮助做好拟移送对象思想稳定工作,如有异常,及时报告、及时化解。截至目前,未发生非留置案安全事件。

三、存在的问题

目前,我们探索非留置办案取得了一定成效,既缓解了基层纪检监察机关留置场所有限、缺乏专业陪护队伍等压力,同时又降低了办案成本、节省了办案时间、提高了办案效率,使涉嫌职务犯罪案件能够得到及时有效查处。同时实践中也面临着一些难点和问题。主要是:

一是适用情形难以精准把握。审查调查人员对非留置状态办理涉罪移送司法案件,适用对象的情形及条件、不能适用的情形、初核证据必须达到的标准等精准把握难度大,主要依靠审查调查人员的主观分析判断,指挥决策依据还是以办案经验为主。

二是案件安全风险难以全面防范。采取非留置措施,犯罪嫌疑人处于非监管状态,办案人员难以了解其心理变化情况,也不能完全排除串供、销毁证据的可能性,存在对象人身安全和案件安全的风险。由此可能发生因案件不能成功办理,办案人员面临办案责任风险。

三是工作协调配合难以迅速到位。非留置状态下办理涉罪案件,特别是“一日结”模式,打破了常规的办案及协作模式,要求将诸多环节、程序及人员、要素集中。现行的一些制度规定和工作协同效率还存在不适应,还没有建立长效机制。

四、对策建议

(一)强化顶层设计,出台配套制度。出台与《监察法》配套的实施办法,健全相关制度,明确界定采取留置和采取非留置状态办理涉罪案件的适用情形和实施程序,提高《监察法》的实用性。如对适用非留置状态办理的涉罪案件情形和条件可规定如下:被调查对象涉罪查证属实,罪行较轻,案情较单一,未涉嫌其他重大犯罪,可能判处三年以下有期徒刑、拘役(均含缓刑)、管制、单处附加刑或免予刑事处罚的;属于贪污、挪用公款、滥用职权、失职渎职等依靠书证可固定证据的犯罪类型;对象能如实供述犯罪事实,有悔罪表现,情绪稳定,不存在逃跑、自杀倾向等;没有毁灭、伪造、转移、隐匿证据,干扰证人作证、串供或实施打击报复等妨碍调查的情形;对象有自首或重大立功表现、积极退赃等法定或酌定从轻、减轻处罚情节;对象为60周岁以上的老年人、发病期间的精神病人、严重疾病患者、正在怀孕或哺乳自己婴儿的妇女等特殊人群。

对不能采取非留置状态办理的涉罪案件情形和条件可规定如下:被调查对象涉嫌犯罪事实未查清,案情重大、复杂,还有深挖可能;属受贿、行贿等主要依靠口供固定证据的犯罪类型;被调查对象不如实供述犯罪事实,无悔罪表现,情绪不稳定,存在逃跑、自杀倾向等;被调查对象可能伪造、隐匿、转移、毁灭证据,干扰证人作证、串供或实施打击报复等妨碍调查的情形等。

(二)强化流程再造,健全运行机制。出台相关指导意见或制度,参照留置措施的使用,建立适用非留置状态下办理涉罪案件的程序规定,如审批程序、执行程序,与人大、检察机关协调程序,让办案单位和办案人员有法可依,依法规范执行,防止权力滥用,减轻办案人员责任。

如适用非留置状态下办理涉罪案件的审批程序可规定如下:初核查实涉嫌犯罪事实——综合研判提出监察立案非留置调查建议——层报委主要领导批准——提出调查方案及移送司法模式建议——专题会议研究决定——层报委主要领导批准——执行——提出调查报告、移送审理报告——层报主要委领导批准——移交审理、检察机关提前介入审查——审理专题会议——审理见面——提出审理报告及《起诉意见书》——层报委主要领导批准——纪委常委会审议批准——党委常委会审议批准——向检察机关发出移送函——制作处分决定——层报委主要领导批准——宣布处分决定——检察机关批准立案——检察机关将犯罪嫌疑人带离。

“一日结”模式执行程序可规定如下:层报委主要领导批准“一日结”模式移送——提出移送准备工作安排——委主要领导召开协调会议(审查调查室、审理室、案管室、办公室及检察机关相关部门参加)——各部门做好相关环节准备工作——协调确定讯问具体时间(拟移送对象为人大代表的,确定人大机关召开常委会表决终止代表资格时间)——制定“一日结”移送详细工作方案——层报委主要领导批准——委主要领导亲自指挥——各部门按方案执行——审查调查室提出调查报告、移送审理报告。

(三)强化安全措施,完善防控体系。对依法采取非留置状态办理的涉罪案件,可以效仿建立类似取保候审、监视居住的制度措施,明确监管责任单位,加强对被调查人有效管控;建立非留置措施告知制度,符合相关安全条件的,如采取“适时移”模式的对象,监察机关将对被调查人采取非留置措施调查情况告知其单位和家属,督促其单位和家属协助做好被调查人或共同犯罪嫌疑人的安全监督、思想教育等工作。

(作者系孝感市委常委、市纪委书记 、市监委主任)

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