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《楚天风纪》刊发孝感调研文章:健全完善监督检查与审查调查分工配合机制的思考

发表日期: 2020-01-14 14:29 作者: 来源:本站 点击量

 

《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》(以下简称《规则》)第十一条规定,纪检监察机关应当建立监督检查、审查调查、案件监督管理、案件审理相互协调、相互制约的工作机制。市地级以上纪委监委实行监督检查和审查调查部门分设,监督检查部门主要负责联系地区和部门、单位的日常监督检查和对涉嫌一般违纪问题线索处置,审查调查部门主要负责对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题线索进行初步核实和立案审查调查。《监察机关监督执法工作规定》(以下简称《规定》)第七条规定,信访举报、案件监督管理、监督检查、审查调查等部门受理、管理和处置问题线索,应当相互配合、相互制约。我市认真贯彻落实《规则》《规定》,市纪委监委机关实行监督检查部门与审查调查部门分设,在监督制约中促进权力规范运行,在协同配合中全面履行工作职责,推动全市纪检监察工作高质量发展。

一、监督检查与审查调查部门分设的重要意义

(一)监督检查与审查调查部门分设是全面履行纪检监察工作职责的现实需要。监督是纪检监察机关的第一职责。十九届中央纪委三次全会指出,要坚持不懈探索强化监督职能,特别是把日常监督实实在在地做起来、做到位,使监督更加聚焦、更加精准、更加有力。部门分设前,纪检监察室既有监督检查职责,又有查办案件职责,在人员力量和工作重心的摆布上往往偏向于初核和调查工作,监督检查有时显得力不从心。监督是短板、是薄弱环节的问题没有得到很好的解决。两部门分设后,监督检查部门主司监督检查之责,强化日常监督,补强监督短板。同时客观上也增加了监督检查人员力量,健全完善了监督检查工作措施和机制,通过强化政治监督、日常监督、专项监督,使得监督检查职能得到较好的履行。如以我市纪委监委机关为例,两部门分设前,纪检监察室(包括党风室)干部编制25,占机关编制总人数45%;两部门分设后,从事监督检查和审查调查干部编制48人,占机关编制总人数50%,其中监督检查室干部编制达 20人,监督检查的专门力量大大增强。两部门各司其职,相互协调、相互制约、合力分工、优化资源,全面履行好纪检监察职责,能更好地巩固全面从严治党成果。

(二)监督检查与审查调查部门分设是健全纪检监察机关内控机制的迫切要求。部门分设前,纪检监察室相对固定联系一些地方和单位,既有对领导干部的日常监督权,还行使执纪审查权。权力集中于一身,更重要的是,监督检查权和执纪审查权由一个主体行使,无法形成权力之间的制约和监督,容易使纪检监察室干部成为被“围猎”对象,进而滋生腐败问题。部门分设之后,监督检查部门有固定的联系地区或部门、单位,负责日常监督检查和对一般违纪问题线索处置,但没有对涉嫌严重违纪或者职务违法、职务犯罪问题的审查调查权,被拉拢腐蚀的风险相对较小。监督检查部门负责对第一、二种形态的处理,发现涉及第三、四种形态情况后,按程序移交审查调查部门处理。审查调查部门不固定联系某一地区和部门,实行“一案一授权”,在处理三、四种形态时,也能够对监督检查部门的前期工作进行检验和监督。这样,监督检查和审查调查部门分设真正深入到监督执纪权力行使的内部,权力分解并由不同部门行使,形成两种权力的制衡,防止因权力过于集中而引发的私存线索、串通包庇、以案谋私等问题。

(三)监督检查与审查调查部门分设是建设纪检监察专业化队伍的有效途径。部门分设后,监督检查部门聚焦的是“第一种形态”“第二种形态”的“轻微问题”,主要以谈话提醒、批评教育、责令检查、诫勉谈话以及纪律轻处分等方式开展工作,工作重心是抓早抓小、防微杜渐;审查调查部门聚焦的是“第三种形态”“第四种形态”,主要以初步核实、立案审查调查、相关审查起诉等方式开展工作,工作重心是执纪执法形成震慑,维护党纪国法的威严。在运用党内纪律法规、国家法律法规,执行《规则》《规定》,调查取证及调查谈话等纪检监察业务方面,两部门各有侧重。通过部门分设,可以进一步强化纪检监察干部专业化意识,促进纪检监察专业化队伍建设。

二、当前监督检查与审查调查部门协同配合中存在的问题及原因

(一)线索反映的问题类型多样,容易出现两部门交叉履职的现象。一是存在问题线索多头承办的现象。对先后多次反映同一人或同一单位的问题线索,案件监督管理部门接到每一条线索后必须尽快研判分办,有的分办到监督检查室,有的分办到审查调查室,还有的分办到派驻纪检监察组。在后期随着核查的深入,如某一部门立案审查后,因没有建立问题线索重新收回归拢分办的机制,客观上形成了多头承办的情形,承办部门之间相互不知情,无法协调配合形成合力。这影响纪检监察机关的权威性,也对相关单位及个人产生不良影响。二是存在两部门同样承办既涉嫌违纪又涉嫌违法问题线索的现象。当前,大量的问题线索反映的既有涉嫌违纪的问题又有涉嫌违法犯罪的问题,并且往往存在夸大其辞或鱼目混珠的现象。在没有调查核实的情况下,应该分办到监督检查或审查调查部门有时难以研判。有的此类问题线索经审查调查部门核查后,只能按第一种、第二种形态处理,审查调查部门往往不再按程序分流到监督检查部门,而是直接立案或作组织处理,形成审查调查部门也承办第一、第二种形态问题的客观现实。

(二)移交问题线索缺乏制约机制,容易造成两部门相互移交线索脱节的现象。一是存在不愿相互移交线索的惯性思维。按《规则》《规定》的要求,承办室对承办的线索负责,承办室习惯于独立将问题线索按流程处置完结,有时有多一事不如少事的想法,不愿节外生枝。如监督检查部门在处理监督事项时,一般就事论事,就纸面的问题谈问题,对可能存在的深层次问题因人手不足、精力不够等原因,难以花时间精力调查,发现和移交有价值的线索少。同时,审查调查部门在核查线索时,主抓重点问题或严重问题,对核查对象的轻微问题可能存在不屑一顾的思想,不愿去花时间精力调查和移送。二是失职渎职类问题是否移交难把握。当前,防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治、扫黑除恶、人防工程建设等领域的专项检查工作,一般交由监督检查部门负责,在监督检查相关领域发现的问题中,有相当一部分属涉嫌失职渎职的问题。这类问题涉及地方经济社会发展,有的具有普遍性,还涉及鼓励干事创业“三个区分”开来政策,比较复杂,对此类失职渎职类问题是否移送,难以精准把握。三是退还问题线索再次分流的问题。两部门分设后,监督检查部门对案管部门分流来的问题线索经研判后认为属三、四种形态情形,或者初步了解后认为可能涉嫌严重违纪违法犯罪,就要求退还案管室分流到审查调查室。同样,审查调查部门对案管分流来的问题线索分析研判后认为属一、二种形态情形,也要求重新分流。问题线索多次流转,影响工作效率,也存在失密泄密、跑风漏气的风险。

(三)工作协调机制不完善,容易发生两部门协作配合不畅的现象。一是内部问题线索处置信息不对称。当前,问题线索处置情况由案管部门管理监督,监督检查、审查调查部门向案管部门报送问题线索处置办理情况,监督检查和审查调查部门之间信息是隔离的,这就可能导致监督检查部门不全部掌握联系地方和部门有哪些问题反映,不掌握涉及联系地方和部门相关问题线索办理重点节点及结果,对联系地方和部门的政治生态及对重点领域、关键环节的监督把握不到位。二是外部监督信息共享不够。党委(党组)、纪委监委、组织部门、审计机关等均负有日常监督职责,但相互之间监督信息共享不够,监督检查部门对被监督单位的基本情况、政治生态、权力运行风险点进行全方位研判尚需信息积累过程,对监督对象的成长经历、家庭情况、履职状况包括社会交往、生活等也需深入了解。信息孤岛导致日常监督往往就事论事,难以从政治的高度和全局的角度来把握,监督的针对性不强,也不能很好的为审查调查等部门提供更多更有价值的信息。三是做好“后半篇”文章落实难。审理部门宣布处分决定、回访案发单位或违纪违法个人时,监督检查、审查调查部门未要求参与,对相关整改要求不知情。对督促案发单位做好深入剖析、警示教育、整改落实、建立长效机制等“后半篇”文章,未形成合力,以案促改效果打了折扣。

(四)执纪执法业务再细分,容易制约两部门干部综合业务能力的提升。新形势下的纪检监察体制改革,对监督检查、审查调查队伍的专业化水平提出了新的更高要求,要求努力成为纪法皆通的“通才”,能熟练掌握和运用党纪党规、法律法规、工作规则、工作规定,做好纪法衔接、法法贯通。两部门分设后,监督检查和审查调查工作运用党纪党规、法律法规、工作规则规定各有侧重,适合走专业化道路,但是长此以往部门之间容易形成“信息壁垒、知识阻断”,干部容易产生“偏科”现象。同时,对基层纪检监察干部系统培训的机制不健全,特别是审查调查部门不联系单位和地方,对下级审查调查工作的及时指导没有畅通的渠道,制约了两部门干部综合业务能力的提升,不利于干部的成长和发展,影响监督效能和审查调查效能。

三、健全监督检查与审查调查部门分工配合机制的建议

监督检查部门与审查调查部门分设,涉及纪委监委机关内部组织再构、权责再定、流程再造,必须统筹全面从严治党大局,长远谋划,扬长补短,遵循问题线索处置规律,遵循查办案件工作规律,强化监督制约,强化融合发展,最大限度提升监督检查、审查调查效能。

(一)建立科学的问题线索研判分流机制。一是区分“前台”“后台”分类处置。监督检查部门是“前台”,审查调查部门是 “后台”。以反映问题轻重作为划分“前后台”分类处置的标准,“前台”立足监督,抓早抓小、防微杜渐,核查存在苗头性、倾向性问题,轻微违纪、一般违纪,可按第一、二种形态处理的问题线索,包括违反中央八项规定精神、作风方面违纪,以及线索单一、具体且问题轻微的问题线索;核查扫黑除恶、专项监督检查发现的失职失责渎职类问题线索等。“后台”立足监察,对涉嫌严重违纪、职务违法或职务犯罪,可能适用第三、四种形态处理的问题线索进行初核。对既涉嫌一般违纪又涉嫌一般违法的问题线索,原则上可考虑先分流给监督检查部门全面核查,待查清存在涉嫌严重违纪违法犯罪的部分事实后,再移交审查调查部门继续调查。二是统筹问题线索的归集与分流。原则上对涉及同一单位、同一事、同一被反映人的问题线索,应归并到同一室办理;对同一线索既涉及市管干部又涉及县管干部和一般干部的,原则上由市纪委监委同一室牵头办理,避免多头承办。因各方面原因先前已经多头分流承办的,如监督检查部门或审查调查部门已对该单位或被反映人立案审查,案件监督管理部门应将被反映人或该单位在相关部门未处置的问题线索,以及新接收到的问题线索重新集中归并到立案部门一并处置。

(二)健全问题线索移交监督考评机制。一是建立线索相互移交的监督机制。案管部门对线索分流、处置、初核、立案、审理等全过程进行监督,审核把关监督检查部门与审查调查部门之间线索相互移交问题;监督检查部门认为可能运用第三、第四种形态处理,需移交审查调查部门的,案管部门应审核把关,符合条件的应分流到审查调查部门,不符合条件的不予分流。对符合第三、第四种形态,监督检查部门应移交未移交的,案管部门、审理部门在审核把关时应督促其移交(经委主要领导批准承办的除外)。对审查调查部门认为符合第一、第二种形态处理的问题线索,本着效率优先的原则,可按程序直接作出处理;对审查调查中发现的其他问题线索按规定移交案管部门。二是制定线索移交、办理质量评价办法。对线索是否该移交,达到什么标准进行移交,移交的程序是否合规,要进行评价,防止不移交或不负责任的滥移交。对问题线索的办理,要围绕“事实清楚、证据确凿、定性准确、处理恰当、手续完备、程序合规”二十四字方针,逐条逐句进行细化,具体评价问题线索办理的质量,让案件监督管理、监督检查、审查调查等部门开展工作更精准、更有效率。

(三)探索试行执纪执法融合发展的有效路径。一是健全线索处置办理信息内部通报机制。完善监督检查部门与案管、审理、审查调查部门线索处置信息通报制度,涉及监督检查部门联系地方和单位的问题线索及处置节点(分办情况、立案、处分等)信息,由案件监督管理部门以条目式摘要定期通报监督检查室掌握;审理部门到发案单位宣布处分决定、开展回访教育,通知联系发案单位监督检查部门一同参加。审查调查部门办结职务违法、职务犯罪案件后,通过案件监督管理部门(党风室)向相应监督检查部门通报案件查办、案件剖析、监察建议等情况,由监督检查部门督促发案地方或单位抓好整改,掌握案发单位的情况,找准监督的关键和重点。审查调查部门在开展线索初核时,负责联系的监督检查部门要提供被反映单位政治生态情况和日常监督发现的主要问题,便于科学研判处置问题线索。二是落实完善协调指挥机制。充分发挥协调指挥部门五项职责的作用,健全横向纵向网络,协调各方力量,助推监督检查、审查调查提高质效。三是探索试行两部门“结对子”捆绑工作模式。合理调整领导分工,一名领导同时分管一个监督检查室和一个审查调查室,所分管两部门采取“结对子”捆绑工作模式。监督检查室在处置问题线索中,发现涉嫌严重违纪、职务违法或职务犯罪问题的部分证据的,该问题线索移交案件监督管理部门分流到“结对子”的审查调查室负责继续调查。分管领导对问题线索处置办理情况全程掌握,对“结对子”的两部门工作督促协调,两部门之间既配合也相互监督,进一步提高工作质效。四是建立两部门人员轮岗机制。对监督检查、审查调查部门干部定期相互轮岗,做到两手都要硬,着力培养纪法皆通“通才”,进一步促进融合发展。(孝感市纪委监委

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