党的十七大强调，要完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益，这是对中国特色社会主义民主政治建设和反腐倡廉建设提出的重大任务。行政决策权是政府公共权力的重要组成部分，行政决策失误和行政决策腐败造成的影响，往往更为严重。加强对行政决策权的制约和监督，是保证权力正确行使题中的重要之义。为此，我们在对部分县（市）区、大专院校、市政府有关部门进行调研的基础上，就如何进一步建立健全我国行政决策权监督制约机制作了初步思考和探索。

一、行政决策权运行中存在的主要问题及其成因

近几年来，党中央、国务院把健全行政决策权监督制约机制、加强对行政决策权的监督工作提到重要议事日程，采取系列有效措施，不断加大工作力度，取得明显成效。但是，由于我国目前还处在从传统行政决策到现代行政决策转型的过度时期，行政决策权监督制约机制仍然不够健全，有的存在严重漏洞。

（一）体制方面：“长官意志”在很大程度上左右决策

我国在计划经济体制向市场经济体制转轨过程中，要求实行科学民主决策，但有的地方在行政决策中仍然是“长官意志”左右决策，谁权大、谁说了算。官大的行政决策领导确定了的事，即使决策错了，下属也不敢轻易说“不”。说“不”的时候多了，岗位就可能保不住；而要想保住岗位，就不敢对行政决策者提意见，往往是顺其意图行事，即所谓“顶得住的站不住，站得住的顶不住”。

产生这些问题的症结在于行政管理体制赋予行政决策者过分集中的权力，行政权力没有合理划分，又得不到有效制约。层级权责不清或不明。目前，不少行政主管仍然是集政策制定权、资源分配权、行政管理权、行业监管权于一身，没有合理分解；而且“谋”、“断”不分，决策者既能决策、又能执行、还能监督，必然导致权力滥用。

（二）利益方面：行政决策权的指向往往偏向政府部门

一些政府部门的行政决策论证常常带有某种指向性，表面上看似公允，实际上隐含着“部门利益优先”的原则，倾向于强化各自的利益。有的行政决策同公共管理和社会利益的要求严重不符，导致“政府权力部门化，部门权力利益化，部门利益法定化”的怪现象。于是，行政决策部门的“权力寻租”就难以避免。

究其原因，在于部门在行政决策中有其自身利益，容易受利益驱动；有的部门甚至把行政决策的内容结果与部门利益直接挂钩。特别是公益性投资项目决策，由于直接受利益的驱动，一些地区和部门为争取本级政府或上级政府的项目投资，往往采取不当方式，干扰正常行政决策。

（三）科学决策方面：行政决策权行使过程中尚欠缺专家客观公正的咨询论证

现在有的地方所谓的专家咨询论证，越来越成为形式主义。有的只是为了符合制度的规定和程序要求，在具体操作过程中存在着“领导先下结论、然后专家论证”的情况；有些决策涉及到多个方面，需要多个层面的专家参与咨询论证，但在实际操作过程中有的地方把问题简单化，邀请的专家不够全面，专业不很对口；有的缺乏事前沟通，没有给专家足够的调研论证时间；有的地方还存在寻找熟人关系论证等问题。另外，个别专家不够敬业，对自己要求不严，对咨询论证工作敷衍了事。

行政决策欠缺专家实事求是的咨询论证，其原因很多，根本原因在于咨询论证缺乏独立性。我国现有的行政决策咨询机构大都是 “吃皇粮”，由于依附于一定的政治权力，在参与行政决策时，很难独立发挥专业咨询的作用；从各方面邀请来参加决策咨询的专家，由于受到人际关系等种种制约，也难以独立开展工作。此外，对民间咨询机构和邀请参与咨询论证的专家，缺乏立法和责任约束。

（四）民主公开方面：行政决策权运行过程中公共参与不够、透明度不高

发展社会主义民主政治，体现在行政决策上，就要求实行民主决策。行政决策要求对涉及人民群众利益的重大事项必须实行公示和听证制度。但是有的地方往往是流于形式。例如听证的内容与程序还不够规范。比较规范的听证制度要把听证的内容提前足够的时间向社会公布，允许公民报名参加和新闻媒体采访报道。从目前行政决策的实际情况看，听证代表择选机制还不健全，有的地方民众对有关情况知之甚少，影响了听证制度的效能。群众反映有的“价格听证”实质上是“加价听证”。在信息共享方面，我国目前的信息资源为地方部门所有，缺乏专家和公众共享的平台和机制；特别是与决策相关信息公开性不够，有的地方统计数据失真，存在水分。在这种情况下，要想作出正确的行政决策，犹如“巧妇难为无米之炊”。

其原因在于行政决策者往往从方便自身工作出发，而不是从方便民众表达出发寻求参与者。参与者大多是政府部门熟悉的人士，致使公民参与行政决策的范围不广、代表性不强、程度不高，或者形式参与多而实质参与少，因而在行政决策中很难听到不同的声音，导致有的决策结果并非“以人为本”。作为行政决策重要信息来源的政府统计系统，缺乏必要的相对独立性，统计部门难以完全坚持实事求是的工作原则和践行“公开是常规，保密是特例”的统计资料公开原则。

（五）依法决策方面：依法依规进行行政决策和责任追究尚未完全到位

有关行政决策的规则、程序虽然已经制定，但在某些地方或某些时候成为形式。各项行政决策是否依法进行，大多只有行政决策者知道。行政决策必须接受监督与实行责任追究，是决策法制化的要求。但目前我国的行政决策监督机制还很不健全，特别是缺乏有效的行政决策失误责任追究机制。一方面表现为决策、执行与监督既相协调又相互制约的运行机制没有真正建立；另一方面表现在决策反馈纠偏机制、决策后评价机制和决策责任追究制度还比较欠缺。事前制衡、事中监督与事后追究的制度存在不同程度的缺漏。由此，容易导致行政决策者的责任心不强；对于行政决策失误，往往以“交学费”为由了结，难于依法追究决策者的法律责任。造成上述原因，主要是法治意识还不够强，立法相对滞后，一些行之有效的法律法规和管理制度没有得到很好的落实。

二、健全行政决策权监督制约机制的思路与措施

行政决策权监督制约机制是行政决策机制的重要组成部分，是保证行政决策权正确行使不可或缺的重要方面，是从根本上解决行政决策权运行中存在问题的重要途径。从基层反映的情况看，我们越来越清醒地认识到，健全行政决策权监督制约机制，要坚持依法、科学、民主、公开、效率等原则要求，以建立健全思想道德制约机制、法律制度制约机制、群众参与监督机制为基础，以加快建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的行政权力运行机制为核心，以充分发挥监察专门机关监督作用为重点，逐步建立健全专门机关监督与人大法律监督、政协民主监督、群众监督和社会舆论监督有机结合的强有力的监督制约体系。采取系列有效措施和电子监察等现代科技手段，逐步实现对行政决策前、行政决策中、行政决策后各个环节的全过程监控和全方位监督。

解决行政决策权运行中存在的各个具体问题，是一个系统工程。要用系统的观点，从宏观到微观的各个层面上，制定“一揽子”综合解决的办法。当前，要“六管齐下”，健全行政决策权监督制约机制：

（一）加快完善行政决策权的运行机制。按照党的十七大要求，努力建立结构合理、配置科学、程序严密、制约有效的权力运行机制。

1 、行政决策权的结构要合理化。对行政决策权监督制约，前提条件就是行政决策权力结构具有合理性，切实解决由于体制问题带来的各种弊端，科学合理地划分行政决策权。在权力结构设置上，不仅要考虑组织的运作效率问题，而且应着眼于保证权力运用的合理性。要按照效率原则和权力制约原则，结合贯彻落实 2008-2012 年健全“惩防体系”规划要求，对行政决策权力结构进行合理定位和配置；尤其是对直接管理人、财、物的重要部门中那些过于集中的权力进行适当分解，形成既有利于开展工作又有利于权力相互制衡和有效制约的结构体系，避免权力集中于个别部门和少数人手中。

2 、行政决策权的配置要科学化。实现行政决策权与执行权、监督权的合理分工与配合，是权力体系科学化并达到最佳绩效目标的重要基础。如果不能实现合理的分工与配合，不仅难以保证行政决策的有效运行，而且直接影响对行政决策权监督制约的开展。实践中，行政决策权和执行权多有重叠，而监督权又与决策权、执行权难以明确区分，不仅直接影响工作效率，而且使得正常有效的行政决策权力监督制约工作困难重重。因此，要从科学分析出发，根据不同行政决策权主体的定位确定其职能角色，正确处理分工合作关系，建立“谋”、“断”既相分离又相佐证和监督的行政决策机制，为行政决策权监督制约奠定合理基础。

3 、行政决策权的操作要规范化。要依法全面规范行政决策权，明确各权力层次、权力主体的职责和权限，包括行政决策权运行的时间、空间、方式和步骤等。从行政决策的各个要素入手，加强对行政决策权的监督，使行政决策者严格按照规定行使行政决策权，克服行使中的随意性，防止越权、侵权和滥用权力等行为发生。

4 、行政决策权的运行要程序化。要保证合理科学的权力结构和规章制度得以顺畅运作，还必须有一整套严密的程序作依托。程序问题在权力运行中的地位是极为重要的。我国的现代化建设和改革开放属于政府主导模式，这就更加凸现行政决策权运作程序对于建设和谐社会、促进经济社会又好又快发展的意义。在具体的政治领导和政府施政过程中，行政决策权运行的程序化程度不高，直接影响行政决策权监督制约的有效进行，导致外部和内部的监督制约活动无法展开，为渎职留下了漏洞。只有在明确而严密的程序轨道上，才可能评断出行政决策权行使的正当与否，才能真正有效地开展对行政决策权的制约和监督。因此，明确规定行政决策权运作的程序，制定程序法或以文件形式相对固定下来，已成为当务之急。

（二）大力推行政务公开，让行政决策权在阳光下运行。温家宝总理在国务院廉政工作会议上强调，要以强化对权力的监督制约为重点，进一步加强廉政和反腐败制度建设，重点做好健全科学民主决策制度、规范重要领域权力运行制度、完善行政执法管理制度、健全政务公开制度、推行行政问责和绩效管理制度等五项制度建设。鉴于这五项制度建设之一就是政务公开制度，其他四项制度建设都与深化政务公开有关，孝感市近年来坚持以推行政务公开制度为抓手，促进其他各项制度的落实，从而保证行政决策权在阳光下运行。一是市委、市政府印发文件，明确规定市、县、乡三级推行政务公开的内容、形式、范围、程序、时限和其他相关要求，把对各级行政决策权的监督列为公开的重要内容之一。二是坚持以公开为原则、不公开为特例，采取公开栏、会议纪要、新闻媒体等传统公开方式与电子显示屏、政府部门网站等现代公开方式进行公开，切实做到真公开、全公开、常公开或及时有效公开。三是依法建立和完善行政决策的公开听证制度和社会公示制度，保证听证和公示过程的公开和透明。

（三）充分发挥专门监督机关作用，形成强大监督合力。在我国目前条件下，为了加强监督，有必要整合力量，使监察专门机关监督与社会监督有机结合，充分发挥监督作用。一方面，要进一步强化行政监察职能，发挥行政监察机关不可替代的重要作用；尤其是要适应新形势，积极应用现代科技手段加强监督，大力推行电子监察。 2007 年初，孝感市监察局在湖北省内较早推行行政审批电监子察，自主研究开发适合本地实际、易于推广应用的电子监察系统，对于强化对行政审批和行政决策权的全程、实时监督制约，从源头上预防和治理腐败，起到明显促进作用。另一方面，要充分发挥人大机关、政协机关、新闻媒体以及社会舆论的监督作用，真正将专门机关监督与其它各方面监督有机结合起来，形成全方位、多层次的监督网络。充分发挥各自工作中的长处，形成各部门对行政决策权监督的整体合力。同时，将自上而下的监督和自下而上的监督有机结合起来，把行政决策权置于各方面的监督之下，从根本上遏制行政决策权滥用和行政决策权腐败等问题的发生。

（四）突出加强群众监督，保障群众在行政决策中的各项权利。对行政决策权制约和监督的基础是人民群众，依靠人民群众反腐败是党中央确定的重要方针。对行政决策权运行进行监督是广大人民群众实现管理国家和社会事务权利的重要途径。要落实科学发展观，坚持以人为本，保障广大群众知情权、参与权、表达权、监督权和评判权。行政机关要主动向社会和人民群众提供权力监督的渠道和载体，接受监督和检查，完善真正发扬民主的决策参与和监督机制。涉及经济社会和民生的重大问题决策，从决策酝酿到决策确定和执行，整个过程都要有公民的参与，并受到广泛监督。当前，要抓紧制定并落实有关公民参与和监督的公众建议制度、公民评议制度、舆论监督制度和检举控告制度等。近几年来，市监察局通过完善信访举报制度，畅通举报渠道，先后纠正多起部门行政决策中的不当行为，受到群众好评。

（五）建立和完善行政决策的审计和评价制度。对行政决策前、决策中和决策执行等环节，都要加强审计和评估研究。依法全面开展审计，审计结果应向人大提交报告，并予以公示。用科学的指标体系对决策进行评估，保证行政决策既注重经济效益又注重政治效益和社会效益。近几年来，孝感市在反腐败抓源头工作中，探索推行领导干部经济责任和人事责任“双审计”，注重把拥有行政决策权的领导作为重点对象，把行政决策事项作为重点审计内容，形成审计报告，以文件形式印发，产生明显效果。

（六）规范和完善行政决策问责制度。要结合党委、政府目标管理和党风廉政建设责任制的要求，不断规范和完善行政决策问责制度。只要是决策失误造成损失的，都要追究责任，轻则应受到相应的经济处罚和降职，重则不仅要辞职，而且应追究刑事责任，直接领导与主管领导要负主要责任。属于集体决策失误的应追究决策时“一把手”的责任。同时，行政决策者应承担历史责任，即使决策过了若干年才发现存在重大失误并造成重大损失，无论决策者升到什么级别，调到何处去了，也要追究其责任。